住房保障法：保障什么？怎样保障？

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“安居乐业”一直是整个国家和社会共同追求的目标。但一段时间以来房价的过快上涨使得这个民生理想似乎离我们越来越远了。4月中旬以来,力度空前的楼市调控政策及其带来的房地产市场的积极变化,让人民群众看到了党和政府遏制房价过快上涨、保障人民群众改善住房条件的决心和信心。人们希望此番楼市调控不能松动,更希望其调控的方向和重点向大力增加保障性住房倾斜,以使大量中等收入群体和困难群体的住房需求获得有效的制度保障。而这一制度保障的获取又亟待住房保障法的出台。

保障性住房制度最需保证公平

目前,住房保障法尚在草拟之中,作为参与其中的一名学者,我的认知是:住房保障立法就是要改变目前住房供应单一依靠市场的局面,即在商品住房市场之外,辟出专门领域来保障中低收入家庭的居住需求,改变不管有钱没钱都到市场获取住房的局面。法律要硬性规定,政府在土地规划、财税政策等方面向保障性住房倾斜,使得中低收入家庭的住房供给从商品房市场中有效地分流出来。这也是住房保障法立法的起点与原点。

住房保障立法需要引导的是:让住房需求由“居者有其屋”转向“住有所居”。在住房保障法的起草当中,对于民众的住房需求采取了分层次的立法原则,即针对不同层次的保障对象分别采用廉租房、公共租赁房、经济适用房、两限房、配租和配售补贴以及住房公积金财税支持等多层次的保障方式,来确保人民的居住权得以实现。然而,在这分层次的保障方式中,在产权式和租赁式保障中,应该优先发展租赁式的住房保障。

人们对住房需求观念的转变至关重要。人人均有权实现其“有恒产方有恒心”的理想,然而“居者有其屋”愿望的实现,主要应在商品房市场上完成。住房保障的目标不是保障人人能“居者有其屋”,而是保障“住有所居”的实现,这是住房保障法的主要功能和使命。

保障基本人群的居住权

住房保障法的主要功能是保障公民普遍享受住房福利,从而达致“住有所居”之境况,实现住房的民生功能。此次住房保障法的起草,有专家建议命名为“基本住房保障法”,我深表赞同。住房保障法不是保障所有人的住房需求,而主要是保障中低收入家庭的住房需求,保障的是基本人群的基本权利——居住权,即住房保障法要保证的是人们的居住需求得到满足,并不以保障人们的购房乃至投资需求为立法目的。所以,法律应确立保障性住房制度以建设廉租房和公共租赁房为主,并非盯着“产权”不放。

从住房保障法的立法宗旨出发,城市中低收入家庭、棚户区居民、旧宅区居民、新入职职工、“夹心层”以及农民工群体都应纳入住房保障范畴。这其中,农民工群体是比较特殊的保障对象,由于农民工没有城镇户口,在立法时颇受限制。但是,考虑到农民工群体为城市发展建设作出的巨大贡献,以及其在城市长期生活的需求,笔者一直主张应该将农民工群体纳入受保障对象。最近,由住房和城乡建设部等七部门联合制定的,旨在解决城市中等偏低收入家庭住房困难的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》对外发布。《指导意见》指出,近年来一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出。同时,随着城镇化快速推进,新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现,外来务工人员居住条件也亟须改善。根据《指导意见》,公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区,可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。这些规定,赢得了社会各方的赞赏。

三种不同层次的保障方式

住房保障法应以发展租赁式保障为主,同时应根据不同人群的不同需求制定不同层次的保障方式:

一是,为低收入家庭提供配租福利。草拟中的住房保障法规定,为需要租用住房的居民提供廉租房。廉租房的福利性质直接体现在其低廉的租金水平上。廉租房的受众应该包括农民工、城市低收入家庭和新入职人群等。这些群体有住房需求,但由于住房支付能力较低,无法购买产权房屋,因此,向这类人群提供廉租房,以维护其居住权。

二是,为有一定购买力的居民提供配售福利。中低收入居民,有一定的资本积累,但是仍远远不足以支付商品房高额费用。对于这类人群,住房保障法为其提供经济适用房的住房福利。作为住房保障的一部分,经济适用房兼有经济性和适用性的特点。草拟中的住房保障法规定,配售的保障性住房,实行按份共有,就是指购房人与政府按照一定比例共同拥有房屋的产权。共有产权模式减轻购房者购房和政府集资建房的双重压力,这种制度安排更为深远的影响是给予了中低收入者一个直接进入房屋产权购买门槛的机会,只要经过一定时间的积累,最终有可能获得住房所有权。同时,共有产权模式通过限制购房者的产权比例,起到压缩利益空间、抑制投机的功能,从而确保经济适用房保障到位。

三是,为低收入人群追加的住房租赁补贴福利。草拟中的住房保障法为了防止廉租房等福利租房的租金给低收入人群造成过大压力,规定这类人群在享受住房保障的同时,如果租金仍然超出其家庭收入的一定比例的,超出部分可以申请住房租赁补贴。一般认为,廉租房租户实际房租支出占平均收入的比重不能超过10%。

除了以上三种主要的保障方式外,住房保障法还将对住房公积金制度和保障性住房财税优惠制度加以规定,以促进住房保障制度的顺利构建。

楼市如何破局,房价能否软着陆,关系着整个国民经济的持续健康发展。在楼市调控中,我们应坚持调控与疏导并重,在打击投机的同时,分流住房需求,惟有如此,方能真正迎来房价的拐点。否则,无论如何调控,普通老百姓是无力承担受如此高额房价的。因此,在现阶段,构建实施基本住房保障制度,重视住房的民生性质,应该是各级人民政府考量和筹谋的重要课题。各级政府应该统筹各类社会资源,协力推进我国住房保障制度建设。而一部良善的住房保障法的早日出台,正是亿万百姓的殷殷期待。(作者：申卫星　清华大学法学院副院长、清华大学房地产法研究中心主任、教授)

全球公众传媒摘编：秀娟